国有经济经过对企业放权让利、承包、股份制改造及其他产权改革，到国有经济的战略性调整和企业重组、并购，在社会主义市场经济的道路上一步步前进，但仍未从根本上转变国有经济缺乏活力、效益不理想、国有资产一轮轮流失的状况。党的16大和十届人大决定建立健全责任明确、管理规范、上下协调、精干高效的中央和省、市（地）国有资产监督管理机构（简称国资委，下同），实行在政府层面实现出资人到位，管资产、管人、管事相结合，实行政经分开，政企分开，所有权和经营权分离，推进国有经济布局和结构的战略性调整。包括这些内容的国有资产管理体制改革，无疑是迈出了关键的步伐。
国有资产的管理体制，是世界性的难题，英、法、德等发达国家早在上世纪三十年代就开始推行国有化，七十年代又开始国有经济私有化及其他形式的管理体制改革，提供了不少有益的经验。在借鉴国外经验的基础上，结合我国的具体国情，深化国有经济管理体制改革，最重要的是要遵循市场经济原则。具体讲包括以下几个方面：
第一，要使国有资产监督管理机构代表中央和地方政府履行出资人的职责到位，并健全国有资产的经营体系。
我国国有经济的管理体制，早在计划经济时代就经过多次变革，主要是国有企业的下放和上收。改革开放以来的多轮改革，又使国有经济形成中央与地方投资、政府与企业投资的国有资产权益的多元化特征，加上外资和民间资本的进入，使国有企业（公司）的产权构成又呈现出复杂化的特征。多年来，部门、地方条块分割的利益格局和计划经济体制的惯性仍然妨碍着国有资产明确产权和各层次的出资人到位。今后改革的方向要按照国有资产在国民经济中的地位和重要性划分中央和地方政府所有的国有资产，同时要通过清产核资，厘清各投资主体的权益，从而弄清国有资产的家底，分清所属，明确出资人。过去我国的国有资产多部门管理体制形成的部门权益，不会因一纸公文就退出它们的权益，只有坚决贯彻国务院按照十六大和十届人大精神制定的《企业国有资产监督管理暂行条例》中明确规定的，除国有资产监督管理机构外，"政府其他机构，部门不能履行国有资产出资人职责"，这样才能做到管理资产、管人、管事相结合的国有资产管理体制。
国有资产监督管理机构并不直接经营国有资产，而是委托具备条件的所出资企业中的国有独资企业、独资公司作为中央和地方政府的投资公司、控股公司作为投资主体进行资本经营，或作为国有资产授权经营的主体进行资产经营，它们对其控股和参股的国有公司及国有独资企业进行企业化管理，形成母子公司体系。我国早已进行了这方面的实践，通过投资公司和控股公司对其下属的控股和参股的企业实行股份制改造和多元化投资，使国有资本控制的社会资本扩大，增强了对国民经济的控制力。因此，应当按照已经形成的国有资产的层级运营体系，逐级落实国有资产的出资人代表，完善国有资产的监督管理和运行系统。
第二，对国有资产的监督管理，要实行政经分开，政企分开，所有权和经营权分离。
中央和地方政府的监督管理机构是代表中央和地方政府履行出资人职责，属于经济组织，不履行社会公共管理职能；政府的其他机构、部门则履行的是社会公共管理职能，不履行企业国有资产出资人资格，同时也就不能干预政府所出资企业的资本经营和资产经营活动，这就是实行政经分开、政企分开。
国有资产监督管理机构代表中央和地方政府履行出资人职责，行使国有资产所有权，包括国有资产的最终支配权和利得权；其授权经营的投资公司、控股公司及其所属的参股、控股子公司与国有独资企业行使国有资本（资产）的经营权，包括所有者特许的占有，使用和支配权及一定的利得权。这就要求界定国有资产监督管理机构同其授权的国有资本（资产）经营公司的权、责、利关系。国有资产监督管理机构作为中央和地方政府的代表行使所在企业国有资产的所有权，具体包?quot;有权"审核批准其所出资企业的国有独资企业、国有独资公司的重组、股份制改造方案和所出资企业中的国有独资公司的章程；依法决定国有独资企业、国有独资公司的分立、合并、破产、解散、增减股本、发行公司债券等重大事项；依照国家规定拟定所出资企业收入分配制度改革的指导意见；负责国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监督、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作。作为所出资企业国有资产的代表，它还有权任免或建议任免企业负责人，这一点下面将作专门分析。必须指出的是，国有资产监督管理机构代表政府行使这些所有者权利时，必须依据市场经济规律，不能采取行政手段强行妄为，如兼并重组中的拉郎配等。
被授权的国有资本（资产）运营公司行使国有资本（资产）的占有、使用权及法定范围内的支配权和收入分配权，如拟定投资项目、资本经营战略、生产经营战略，投融资活动，收入分配方案等。总之，投资公司、控股公司要有国有资本经营的自主权，其下属的控股，参股和独资公司也要有国有资产的经营自主权。
第三，国有资产监督管理机构在任命或者建议任免所出资企业的负责人时，应按照现代企业制度的要求，适应市场经济规律，同人才市场包括经营管理者市场机制结合起来，改变过去单纯行政任免或政府官员离职后到企业任职的做法。多年的实践证明，行政任命企业经营班子，使得组织人事部门的偏好把一些不具备企业经营管理者素质的干部任命为企业负责人，这不仅不能通过人才市场的竞争机制选拔优秀的企业领导层，而且造成企业领导层只唯上，不唯实，只向上负责而不对国有资产的保值增值负责的倾向。近几年来，政府部门都在扩大运用招聘手段选用处局级公务员，对企业负责人更应如此。可喜的是国务院国有资产监督管理机构已经开始试点，在全球范围内招聘其下属的国有资本（资产）经营公司（母公司）的副总经理。这种办法应当扩大其范围，在地区范围上实行省、市一级的社会公开招聘，人员范围上形成包括中、高级管理人员的市场选拔和配置机制。通过这种方式，力求做到国有资产监督管理机构对其下属的投资公司，控股公司选任的董事、正副董事长及直属国企的总经理均通过人才市场竞争选拔。另外，国有资产经营公司的总经理等经营班子也应由国有资产监督管理机构选派的董事会通过市场方式选任，不应由国有资产监督管理机构，越组代庖，直接选派。在通过市场机制选拔董事会成员时，要注意聘用国有公司内部董事和外部董事的比例，以防止企业的内部人控制"。
在建立现代企业制度和规范的法人治理结构的同时，要注意正确处理如何发挥党组织的政治核心作用以及两者之间如何协调的问题。国有资产监督管理委员会领导提出"双向进入，交叉任职"的模式，但这样一来党委书记兼任董事长，而党委书记是任命的，这等于任命了董事长，从而不可能通过市场机制选拔董事长。据报道，在广东、浙江、重庆等当地行使出资人职能的国有资产运营机构与董事会成员一样都是上级党组织任命或间接指派的，这种状况应当改变。组织部门的任务应主要是两个方面，一是配合出资者，负责企业中党员干部在任职期间履行党员义务和责任等方面的监督和管理，并根据相关的组织原则对其进行表扬或惩处。二是与企业中的审计监察部门协调配合，完善企业的内控机制。
国有企业和公司的并购重组，包括国际范围的并购重组，不仅有利于扩大资本经营规模，引进外资，引进先进技术和国际化的先进管理模式，建立国际化的大企业集团，提升国有经济的竞争力，而且有利于在投资多元化的基础上建立多元化的董事会和规范的现代企业治理结构，有利于改变政企不分和对国企的行政干预，完善现代企业制度。
第四，国有资产监督和管理机构应建立和健全对所出资企业负责人的激励和约束机制。
按国际通行的办法，对所属企业负责人的激励机制只实行年薪制是不够的，还应实行股份分红和股份期权制，这是因为企业负责人的经营管理劳动创造的价值难于衡量，难于确定其年薪，所以通过股份分红和股份期权（上市公司）把企业负责人的薪酬同企业经营效益捆在一起，更有利于激励他们的经营积极性。防止59岁现象的泛滥。
建立健全对所出资企业的企业负责人的考核和监督对于防止国有资产流失，保证国有资产的保值增值具有重大意义。
我国国有企业的每一轮改革，既带来了国有企业的活力，也伴随着一次次的国有资产流失。据报道，在国有资产监督管理委员会建立之前，一些国有企业（公司）就低估贱卖国有资产，造成了国有资产的新一轮流失，这同过去国有资产的多头管理，出资人实际缺位有关。但是在国资委成立之后，不少国有公司仍急于变卖国有股权，包括效益好、每股净资产高的公司也要求以低于每股净资产的价格转让，这既同所属企业出资人没有到位有关，更同所出资企业监督机构和机制不健全有关。
解决这些问题，不仅在于要通过新一轮的清产核资，实行新的会计制度，统一考核标准；而且关键在于要改变传统的由主管部门进行行政性的考核和监督，实行多部门、多主体的市场取向性的系统考核和监督。否则难于避免“上有政策，下有对策”及“父爱主义”的弊端。
《国有资产监督管理暂行条例》规定国资委向出资企业派出监事会，对所出资企业财务进行监督，这是借鉴了国际通行的有效方法，但是仅靠所出资企业本身的内部监督和国资委派出的监事会的监督是不够的。特别是那些由前政府官员担任领导的企业，由于大多数监事会成员的级别不高，这样的监督往往形同虚设。为了预防国资委对所出资企业的"父爱主义"倾向，借鉴国外公司治理的经验，还应在以下几个方面加强监督：
第一，强化董事会的作用和功能，特别是独立董事的作用和功能。当前的关键是在董事会和经营者之间建立一种有效的责任、权利和利益关系。在这方面，可以借鉴发达国家的经验。在发达国家特别是美国，公司治理正经历着一场前所未有的信任危机。从安然、世通到纽约证券交易所CEO格拉索1.4亿美元年薪等丑闻，以及2003年年底跨国媒体集团Ｈｏｌｌｉｎｇｅｒ
Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ 首席执行官康拉德·布莱克、波音公司首席执行官菲尔·康迪特、迪斯尼公司董事会副主席、公司创办人沃特·迪斯尼的侄子罗伊·迪斯尼先后宣布辞职。同样是１２月，意大利帕玛拉特公司的假账丑闻被揭穿，财?quot;黑洞"达１００亿美元，公司创始人、董事会主席兼ＣＥＯ坦济辞职后被意大利警方羁押。２００３年２月，荷兰零售业巨头阿霍德公司涉嫌虚报利润５亿多美元，公司总裁范德胡芬辞职。虽然辞职原因各不相同，但却预示着公司治理结构特别是ＣＥＯ与董事会关系之间的关系正发生着重大变化。多年来，人们希望能够通过公司之间的兼并、加强机构投资者对公司经营者进行监督以及采用股东集体行动等方式来解决这些问题，但效果仍不明显。究其原因，关键是董事不独立。因此有关人士指出，美国公司制度正经历着两个重大变化：一是ＣＥＯ帝国主义时代的结束，二是董事会，特别是独立董事制度正在得到加强。多年的实践表明，单纯地依靠市场自律，不论是产品市场、企业并购市场，还是所谓的经理人市场，都不足以解决公司治理的难题--因为没有一个市场是完美的。要防止ＣＥＯ的行为偏离投资者的利益，必须要借重董事会对ＣＥＯ们进行有效监督。如果董事会失职，必须还要为广大投资者提供撤换董事会的有效途径。正如人类历史所昭示的，以人性恶为假设来设计制度，往往能形成善的制度。相反，以人性善为假设设计的制度却往往是恶的。欧美发达国家ＣＥＯ们的自私与贪婪，正在促使人们对现有公司制度的漏洞进行反思，以期发展出一个更加完善、更加有效率的公司制度。（刘向明，2004）从美国的经验教训中我们起码可以为我国国有企业的治理找到三个方面的思路，第一，在董事会中增加独立董事的数量，这样既可以在一定程度上避免"父爱主义"倾向，又可以通过这种"稀释"，在董事会中听到不同的声音，并在董事与董事之间形成一种潜在制约。
第二，注重独立董事的质量。首先是扩大独立董事的挑选范围，包括国有、私营、专家学者乃至有名望的职业经理人等都可考虑。其次是专业水准，独立董事应具备战略决策、战略控制等层次的专业知识和技能。三是独立董事的素质，要敢于讲真话，敢于发表不同意见，特别是敢于在董事会决议中写下自己的不同意见。四是独立董事的管理，包括激励和约束。独立董事要关注公司的经营管理，必然要付出一定的时间和精力，因此也有一个激励的问题。同时独立董事又不能干预企业正常的经营管理活动。国有资产监督管理机构应统一制定独立董事的行为规则和薪酬待遇等制度，并由其统一管理，独立董事不能和所在企业发生任何经济上的联系。五是注意对独立董事的选拔和培养，国有资产监督管理机构要选拔和培养一批具有职业信誉、职业道德和懂专业、有能力的独立董事队伍，并建立相应的信息管理系统，使独立董事的选拔、使用做到规范化和职业化，建立完善具有中国特色的独立董事制度。
第三，加强监督，严格审计。２００３年发达国家CEO在各种丑闻上栽跟头，与监管机构实施了更严格的审计和监督措施是分不开的。如美国在经历了一连串丑闻风波之后，就实施了以强化财务管理为中心的《萨班斯-奥克斯利法》。因此，进一步加强监督，严格审计，是保证我国国有企业正常运行的基础条件。在这方面，要发挥国家审计机关和社会中介机构的审计监督，国家财政和税收机关的财政、税收监督，以及银行的资金监督，这些监督还包括对国资委的监督。事实表明，国家审计署这几年对中央各部门和国有大企业的监督是卓有成效的。国家财政税收部门能及时了解企业的应税收入，从而了解企业的实际经营状况，能对其进行有效监督。
第四，在银行改革的基础上，充分发挥其作为债权人的利益和可持续发展的要求，通过贷款业务活动了解企业的资金运行状况及其资信度，从而发挥其监督职能。在外部董事的选拔中要注意选派银行的董事。根据国际经验，这是银企结合的一种比较好形式，在我国前几年实行银行对国有企业的债权转股权后，由银行选派相应比例的董事更是顺理成章的事情。
第五，在企业内部建立和健全职工民主监督制度。早在一九八零年，小平同志就在《党和国家领导制度的改革》一文中把成立职工代表大会作为当时准备进行的五大改革措施之一。小平同志指出：各企事业单位普遍成立职工代表大会或职工代表会议，这是早已决定了的，现在的问题是推广和完善，职工代表大会或职工代表会议有权对本单位的重大问题进行讨论，作出决定，有权向上级建议罢免本单位的不称职的行政领导人员，并且逐步实行选举适当范围的领导人员。按照这一精神，结合现代企业制度的要求，发扬所出资企业的民主管理是对国有企业进行内部有效监督的重要措施之一。
第六，社会的舆论监督。舆论监督被实践证明是非常有效的社会监督手段，通过舆论监督。一方面可以在一定程度上强制企业正确履行其责任和义务，另一方面可以通过对企业经理人员不负责任的行为曝光，形成舆论的制约机制和劣迹经理人的市场禁入制度。2003年美国几个大公司及有关的会计事务所高层的舞弊行为就是经媒体揭发和曝光，从而引起全社会的广泛重视。
第七，人民代表大会的监督，这也是一条非常有效的监督渠道。人大可设立一个专门机构或赋予其某一部门以监督的权利，一方面对国营企业进行监督，另一方面还负责对国资委进行监督。最终实现由国资委实行监督权向人大实行监督权的过渡。
国有企业的改革任重道远，事关中国经济发展的格局和竞争能力。可喜的是新的国有资产监督管理委员会成立后，采取了一系列的改革措施，表明了将国有企业做大做强的决心和信心，照此趋势发展下去，中国必将形成一批足以支撑中国经济可持续发展的核心企业，这才是中国经济的最重要的力量。
内容摘要：
本文强调对国有资产的监督、管理和经营体系进一步实行市场取向的改革，在体制和机制上有所创新，真正实行政经、政企分开、所有权和经营权分离，利用市场机制选聘所出资企业的董事会成员和经营班子成员，健全激励、约束和监督机制，从而对国有资产管理这一世界性难题，进行了有益的探索，对于比较彻底地解决国有经济体制改革的难题，激发国有经济的活力，形成一批足以支撑中国经济可持续发展的跨国经营企业，提供一得之见。
