国债的积极效应及其背后的隐忧
林 凌
最近一段时间，中国宏观经济研究的热门话题集中在对今年上半年的宏观经济形势出现的重要转机上。GDP比去年同期增长8.2%，给人们以很大的鼓舞。一些专家估计，经济下滑的周期已经完结，新的经济增长周期已经开始，卡斯特报告认为，经济拐点的出现已经确立。特别使人高兴的是"三驾马车"出现齐刷刷的增长势头，投资、消费、出口增长率分别达到11％、10.1％、38.2％。对全年增长率的预测，从7.5％，到8％，到8.3％都有，普遍呈乐观态度。
经济出现重要转机的因素，主要在于连续三年实行的以发行国债为核心的积极财政政策。从1998年到2000年共发行国债3100亿元人民币，带动银行贷款和社会投资数万亿元。国债对GDP的贡献率，1998年为1.5个百分点，1999年为2个百分点，2000年上半年为2.2个百分点。若没有国债的投入，两个半年头GDP的增长率将不是7.8％、7.1％、8.2％,而是6.3%、5.1%、6%。国债对另两驾马车的快速前进也起了重要的促进作用。大规模的国债投入必然要带动消费，实行积极的财政退税政策又支持了出口的增加。
实行以发行国债为中心的积极财政政策，不仅对当前经济出现重要转机有很大的作用，而且对今后经济的发展将发挥持久的支撑作用。因为国债投入主要用于基础实施建设，基础实施建成后，对经济社会发展将是长期起作用的因素。
我国经济增长上半年虽然出现重要转机，但还不稳固。因此经济学家和政府官员普遍主张继续发行国债，继续实行积极的财政政策，不要放松，但重点应放在带动民间投资上。全国人大财经委员会在听取政府有关部门关于上半年经济形势报告后，所作的评论是积极的。但随之指出，一是需求不足的矛盾尚未根本解决，经济增长认缺乏内在动力，二是应警惕经济增长对国债的依赖性。这两个方面过去有学者提出过，全国人大财经委强调后者尚属首见。
作者对以发行国债为核心的积极财政政策是支持和拥护的。同样认为，我国经济若非采取这一重要政策，继续滑坡势所难免。但对发行巨额国债形成的背后的隐忧，也极为关注。国债背后的隐忧集中表现在以下几个方面：
一、国债是由国家集中发行，由国家机关向地方政府和企业分配的。在1998年最初发行的时候，急于尽快发下去，以刺激经济快快长，没有明确的分配资金章法，谁有项目就给谁。对地方政府和企业来说，国债无疑是一块不要白不要的"肥肉"。
要到就是政绩，要不到算你无能。于是，一本本基础实施项目单送到北京，一群群跑项目的人云集北京，争项目争得"头破血流"。结果，该批的项目说不定批不到，不该批的反而批到了。现在回过头来查一查，有多少项目上对了？有多少项目是虚假立项的？有多少是上了就要亏本的？有多少是血本无归的？有多少是"钓鱼"的？有多少项目是"人情"的？有多少钱被贪污挪用了？国债说到底是老百姓的钱，现在要者、批者谁都不对偿债负责。本届政府只有两年多了，换届后，升官的升官，调迁的调迁，退休的退休，这笔庞大的债务谁来负责偿还？谁来承担造成的损失？最终还不是分摊在老百姓头上？
二、国债资金投资是政府投资，建设的项目主要是国有项目，形成的企业主要是国有企业。现在，我们一方面用很大的力量对传统的国有企业进行改革，另一方面又用很大的力量再造一批国有企业。如若新建的国有企业在产权关系上还是国有独资企业，体制、机制还是国有独资企业的体制、机制，那么，这些企业必然是国负盈亏而不是自负盈亏，若干年后岂不又要进行新的国企改革？最近几年累累曝光的国企丑闻岂不又要重演？
三、国债资金的投资体制是中央政府高度集中的投资体制。举凡国债投资项目均须经国家有关部门审批。加上债转股项目、核销银行呆坏账项目、技改贷款项目、上市公司项目等均须国家有关部门审批，结果，形成一个奇特的格局：企业和地方政府成为项目的制造者，中央政府部门则成为项目的审批者。项目制造出来后，全国各级官员、各路人马一齐向着北京，跑部（步）钱（前）进。在审批高峰期，一些国家机关的走廊、地方政府驻京的宾馆、招待所到处人满为患，成为我国建国以来规模最大的一次"跑部钱进"高潮。这种投资审批体制，这种"跑部钱进"现象，与市场经济体制格格不入，恐怕计划经济时期也是没有的。
四、由于高度集中的审批制的出现，又为权钱交易开辟了一条新的渠道。过去权钱交易的渠道，有价格、利率、汇率的双轨制，有进出口配额审批制，有土地审批制，有办企业审批制，等等，某些政府官员利用手中的审批权力，与需求者进行交易，形成贪污受贿。现在这些渠道有的已不存在，有的已经堵死。国债项目审批制出现后，新的渠道又开辟出来。请客吃饭人之常情，小小礼物已为某些官员所不齿，动则数十、百万元者已不鲜见。不要以为国家机关机构精简了、人事调整了，"三讲"搞好了，腐败没有了，才不是那么一回事。因为投资审批权力更集中、更大了，腐败就会随之而入，这是体制、制度造成的，不改革体制、机制，就难以把它根除。
以上这四条，可能还有其他条，有些人看出来了，但没有说，我看出来了，也写出来了，但不一定准。现在的问题是如何解决。
一、今年继续发行国债的决策是正确的。明年以至今后还要不要发？也应当是没有问题的。但是，象现在这样连续、大规模的发行，造成经济增长对国债的依赖，恐怕就不宜实行了。政府和企业借债一样，适度发行国债是可以的，是国际通行的做法；但超过了限度，甚至债台高筑，就会对经济社会的发展产生负面影响。发行国债会产生一种诱导因素，就是激发和带动民间资本更多的投资的因素。如若发挥不了这个作用，政府就应当调整政策，激励和保障民间资本的积极性和安全感。国债的投向，要慎重选择。基础设施固然重要，但把国债高度集中地投入这个方向未必适当；高新技术开发风险较大，若选准了项目，用国债进行开发，成功后，对经济的技术升级将产生重大影响。这些项目建成后，还可以向民间资本转让；回收的国债再用于其他高新技术项目的投资。这样循环往复，国债就会在我国经济技术高级化中发挥重大作用。
二、使用国债的方法，应当总结经验，加以改进。国债是财政资金的组成部分。是按现在的办法，实行中央政府集中的分配制和审批制，还是招标、投标制？还有没有其他更好的办法，要认真进行研究，找到更好的途径。在计划经济体制下，由于财政资金的高度集中分配，投资项目的高度集中审批，曾出现过"跑部前进"的现象。现在我国经济市场化的程度已经逐步提高，而在国债分配和项目审批上又回过头去用计划经济时代的集中分配和审批的做法，从而形成规模更大、花样更多、副作用更重的"跑部前进"现象，不但是一种体制上的倒退，而且会造成更大的经济损失和更为消极的政治社会影响。我主张，国债项目由中央和省市自治区两级政府制定，公开向社会发布；然后实行招标、投标。由中标的企业直接承担偿债的责任。投标的企业可以是现有的企业，也可以是为实施国债项目新组建的企业。要尽最大可能消除大规模"跑步前进"现象。
三、国债项目的投资和企业财产组织形式要尽可能多元化。国债项目是国家财政投资的项目，按照传统投资体制，用财政资金建立起来的企业都应当是国有独资企业。现在我国国有企业改革方向是产权多元化。新建企业的财产组织形式，更应实行产权多元的有限责任制和股份有限责任制。除个别企业外，都不要搞国有独资。即使是中央财政、地方财政、国有企业共同投资举办的企业，也要实行"谁投资、谁所有、谁受益"的原则，组成有限责任公司，决不能因为都是国有资产而损害不同持有者的利益；也不能因为都是国有资产而不承担相应的有限责任。
四、坚决堵塞为争夺国债项目和投资而形成的腐败渠道。近年来，中央和地方党委对贪污受贿等腐败现象虽然进行了坚决的揭露和打击，堵住了许多权钱交易的渠道，但由于新的渠道不断形成，腐败仍然十分猖獗。借国债集中分配和审批之机进行权钱交易，就是新开辟的重要渠道之一。要堵塞这个渠道，首先，要认识到这条渠道存在的严重性。据作者观察，在短短的两年多的时间内，由31个省、市、自治区，数十个部委，数万家企业到中央政府的少数几个部门去争夺数千亿的国债资金和其他资金，在新中国50年的历史上是空前的，权钱交易的规模是过去没有的，其危害是很大的。现在许多人对这一点还没有足够的认识。第二，这条渠道是由高度集中的投资体制制造出来的，是中国经济市场化过程中对体制改革的一种反弹造成的。必须对投资体制进行新一轮的改革。大大减少中央政府少数部门对国债项目的审批范围，加大招标、投标的力度。尽快实现投资主体由政府向企业的转换。第三，对两年多来国债投资项目进行一次专题检查，发现问题，深入挖掘
，严肃查处。在此基础上，总结经验教训，进行制度建设。
（2000年7月20日）
